УНИВЕРСИТЕТСКИ РЕЧНИК - ОСНОВНИ ПОНЯТИЯ

РЕФЕРЕНДУМ

 

„Ако нашата цел е да установим демократична система на управление, която осигурява максимални възможности на гражданите да участват във вземането на политически решения, тогава предимствата категорично са на страната на пряката демокрация в малка политическа система. Ако обаче целта ни е да установим демократична система на управление, която да осигурява максимални възможности за ефективно решаване на най-важните проблеми на гражданите, предимствата често са на страната на голямата политическа единица… Дилемата е участие на гражданите или ефективност на системата.“

Робърт Дал, За демокрацията

 

„Тъй като в една свободна държава всеки човек, който чувства, че е със свободна душа, трябва да се управлява сам, законодателната власт би трябвало да принадлежи на целия народ. Но понеже в големите държави това е невъзможно, а в малките е свързано с много трудности, необходимо е народът чрез своите представители да прави това, което не може да направи сам.“

Монтескьо, За духа на законите

 

 

Референдум или „Аd referendum“ от латински означава „да се отложи до допълнително изясняване“. Референдумът (с изключение на консултативния) - въпросите, които се решават, не подлежат на последващо одобрение или утвърждаване, т. е., решението трябва да бъде осъществено – произтича от принципа на народния суверенитет.

 

Възможността на гражданите за пряко участие в управлението на страната е пряка демокрация. Една от формите на проявлението е референдумът. Пряката демокрация е по-старата форма на управление и създаване на правила. Свързваме произхода й с атинската демокрация, където всеки имащ право на глас е можел да участва във вземането на решението. Елинската държава е самозадоволяващ се, независим, опиращ се на собствени закони съюз на граждани. Съюзът е едновременно и политически, и религиозен, чийто върховен принцип на управлението е законността.

 

Предимството на тази форма на политическа организация на обществото е, че при нея всеки един гражданин има равно участие при вземането на решението – така в пълна степен се получава самоуправление на населението. Това прави тази форма по-демократична от представителната форма на управление. Не на последно място следва да се отбележи, че при пряката демокрация се осъществява в пълна степен народният суверенитет.

 

Споровете за и против упражняването на прякото управление съвсем не са нови. Известни са позициите на Монтескьо и Русо, както и обосновката на Джон Стюарт Мил за предимствата на представителното управление. За да приемем, че пряката демокрация е форма на управление, не е достатъчно тя да е предвидена като правна възможност в законодателството на страната. Изисква се и чрез нейните форми да се осъществява държавната власт или да се формират решенията, което да се практикува сравнително често. Затова тя се явява по-скоро като съпътстваща представителната демокрация.

 

Пряката демокрация се явява неприложима в много аспекти на съвременното устройство и управление на модерната държава като съставяне на правителство; назначение на определени позиции във всяка една от властите и т.н. Междудържавното интегриране и приемане действието на наднационалното право затрудняват също прилагането.

 

Причините, които правят пряката демокрация неприложима като единствена форма на управление са изискванията за ежедневна реакция; за компетентност и експертиза; за вземане на непопулярни решения. Рисковете при използването на пряката демокрация са още, че гражданите често гласуват според отношението си към управлението или определени проблеми свързани с него, а не по поставения за гласуване въпрос.

 

Освен това, при вземането на решения чрез пряка демокрация, се игнорирана позицията на малцинството. По този начин може да се унищожи политическият плурализъм или да се вземат недемократични решения. Тази форма лишава гражданите и от възможността да изразят нюансирано становище – за тях изборът е сведен до „да“ или „не“.

 

В правната наука няма единна класификация относно формите на пряката демокрация – безспорни са референдумът и плебисцитът, инициативата, събранията на населението. В различните държави се използват различни форми на пряката демокрация: референдум, плебисцит, право на петиции, общо събрание на населението, гражданска инициатива, законодателна инициатива.

Референдумите биват:

  • общонационален референдум;       
  • местен референдум;
  • задължителен референдум;  
  • императивен референдум;
  • факултативен референдум;  
  • консултативен референдум;
  • референдуми по конституционни въпроси;
  • референдуми по общи въпроси на законово равнище;
  • референдуми, свързани с международни задължения на държавата.    

 

В законодателствата на някои държави изрично е предвидено задължително провеждане на референдум по определени въпроси, като в Швейцария това е при извършване на промени във федералната конституция; при присъединяване към организации за колективна сигурност; при присъединяване към супрационални общности; при приемане на някои видове федерални закони.

 

В Германия задължително се провежда референдум при приемане на нова конституция, а в Литва – при:         изменение на конституционни разпоредби, касаещи принципите за демократичната и независима държава, както и норми относно държавното устройство; изменение в начина за промяна на Конституцията; ратификация на договор за участие на Република Литва в международни организации.

 

Императивни са тези референдуми, резултатите от които задължително трябва да се вземат предвид от компетентните държавни органи. Факултативният референдум се провежда по преценка на съответните органи. Консултативният референдум – резултатът от вота е без обвързващо действие спрямо държавните органи. Впоследствие те могат да вземат решение по същия въпрос, което е противоположно по своето съдържание на мнението, изразено от населението.

 

В България от формите на прякото управление най-популярен е референдумът, но и той не е бил често използван, поради което няма и изградени традиция и опит. Търновската конституция не предвижда в разпоредбите си провеждането на референдум. Това е съвсем естествено при приетата форма на управление на държавата – конституционна монархия. При действието ѝ обаче е проведен референдум през 1922 г. по Закона за допитване до народа за виновността на министрите от кабинетите на Иван Евстатиев Гешов, на д-р Стоян Данев и на Александър Малинов за обявените и водени войни и за последвалите ги национални катастрофи през 1913 г. и 1918 г. През 1923 г. на основание допитването те са предадени на Държавен съд. След идването на власт на Народния сговор и Военния съюз министрите са пуснати на свобода, преди да им бъде предявен обвинителен акт. Вторият, и най-известен в нашата история референдум, също е произведен при действието на Конституцията от 1879 г. След промените, които настъпват в страната през 1944 г., управлението на Отечествения фронт под ръководството на Георги Димитров решава да се пристъпи към промяна на формата на управление от монархия към република.

 

През 1946 г. е приет Закон за допитване до народа за премахване на монархията и провъзгласяване на народна република и за свикване на Велико народно събрание. Приема се и Закон за реда, по който ще се произведе допитването до народа и избирането на народни представители за Велико народно събрание.  

 

На 14 септември 1946 г. общото събрание на Върховния касационен съд обявява, че при произведеното на 8 септември 1946 г. допитване до народа за премахване на Монархията и провъзгласяване на Народна република в цялата страна е получен резултат в полза на републиката. Следва приемането на Декларация на тържествено заседание на 26-то Обикновено народно събрание (ОНС). Дали проведеният референдум е бил съобразен с действащата към онзи момент конституция ще стане предмет на разглеждане през 1999 г., когато Конституционният съд на Република България (КС) ще бъде сезиран да се произнесе по този въпрос. Искането се отклонява от КС с мотивите, че законът, по който е проведено допитването, има еднократно действие и се е изчерпал ефектът му.  

 

В следващата българска конституция от 1947 г., която конституционно провъзгласява България за народна република, са създадени текстове за пряката демокрация. В чл. 2, ал. 2 се казва, че народът осъществява властта си чрез представители или „чрез допитване до народа”. Народното събрание е органът, който взема решение и насрочва допитване до народа (чл. 14). Въз основа на тези текстове се провежда и следващият в историята ни национален референдум, а именно, този който е по повод приемането на Конституцията от 1971 г. Подготвеният проект за закон е подложен на всенародно обсъждане. Окончателният текст се подготвя от Петото обикновено събрание през 1971 г. и се взема решение за провеждане на референдум. Референдумът е проведен на 16 май 1971 г. и Конституцията бива одобрена при участие на 99,70% от гласоподавателите, от които 99,66% са дали вот „за” новия основен закон. Резултатите са обявени на тържествено заседание на (5) 31 НС на 18 май 1971 г.

 

След събитията от 1989 г., при преговорите на Кръглата маса, се постига съгласие новата конституция на страната да се приеме чрез провеждането на референдум. Това не се случва и е един от поводите в последствие опозицията да напусне Народното събрание по време на приемането на новия ни основен закон.

 

На 28 май 1991 г. Седмото Велико народно събрание (ВНС) на основание чл. 78, т. 3 от Конституцията приема решение да се извърши народно допитване за формата на държавното управление – република или монархия и предлага на Председателя (Президент) да определи националният референдум да се проведе на 6 юли 1991 г. На 5 юни 1991 г. ВНС се отказва от произвеждане на референдума с мотивите, че никой не поставя под въпрос формата на държавно управление на България да е република, каквато е и към момента.

 

В Конституцията от 1991 г. правната регламентация на пряката демокрация е скромно описана. С това тя не се отличава много от предшестващите я основни закони. В чл. 1, ал. 2 е заложен принципът, че цялата държавна власт произтича от народа, като се осъществява от него „непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция”. Думата „непосредствено” е изведена пред другата форма на държавната власт – чрез представителство. Регламентация за произвеждането на референдум може да се намери и в чл.10 от Конституцията, където се казва, че „националните и местни референдуми се произвеждат въз основа на общо, равно и пряко избирателно право”. Националните референдуми се свикват с решение на Народното събрание (чл. 48, ал.1, т. 5), а местните – с решение на общинските съвети. В Конституцията липсва разпоредба, която да указва необходимостта от създаването на законова уредба относно референдумите, както и такава, която да задава конституционните последици при нарушаването на законовите уредби.

 

Първият закон за прякото управление, при действието на настоящата Конституция, се приема през 1996 г. и това е Законът за допитване до народа, който се прилага до 2009 г. Законът допуска инициативата за свикване на референдум да се осъществява само чрез органи на представителната демокрация, а именно не по-малко от една четвърт от общия брой на народните представители; Министерският съвет; Президентът на републиката. Според закона гражданите нямат правна възможност да инициират референдум. Това е и една от причините при действието на този закон да не се проведе нито един национален референдум.

 

Най-известната инициатива за свикването на референдум при действието на този закон е свързана със съдбата на 3-ти и 4-ти блок на АЕЦ „Козлодуй”, която стартира с подписка на гражданите, но тя не бива предмет на вземане на решение на НС.

 

През 2009 г. Народното събрание приема нов закон за прякото управление, а именно Закон за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС). Три са основните въпроси, които са засегнати в закона – кой може да стартира процедурата; кръгът от теми, които могат да се подложат на допитване; с какво мнозинство се взема решението от референдума или други форми на граждански инициативи и последствията от проведеното допитване.

 

Според закона формите на прякото участие са референдум; гражданска инициатива; европейска гражданска инициатива по смисъла на чл. 2, т. 1 от Регламент (ЕС) № 211/2011; общо събрание на населението. Предвидено е референдум да се произвежда на национално и местно ниво. Гражданската инициатива може да се провежда на национално, европейско и местно ниво, а общото събрание на населението - на местно ниво.

 

В този закон е предвидено, че правото на инициатива за провеждането на национален референдум принадлежи не само на институциите на българската държава, но и на гражданите – една пета от народните представители; Президентът на Републиката; Министерският съвет; една пета от общинските съвети в страната; подписка с не по-малко от 200 000 подписа от граждани, имащи избирателни права. В случай, че бъдат събрани повече от 500 000 подписа от граждани с избирателни права, то в този случай Народното събрание трябва да приеме решението за произвеждане на референдум, за разлика от първата хипотеза, в която се дава право на преценка на парламента.

 

Като следствие от закона е създаден публичен регистър на интернет страницата на Народното събрание, в който се вписват направените инициативи. Така всеки гражданин или институция може да получи информация какви инициативи са подети, както и да знае съдбата им.

 

Според чл. 9 от ЗПУГДВМС подлежат на пряко решаване от гражданите въпроси с национално значение от компетентността на Народното събрание – т.е. теми, които са основно в полето на законодателната функция на парламента. Изключени са от тази възможност въпросите от компетентността на ВНС; за размера на данъците, таксите и трудовите и осигурителните плащания и вноски; на държавния бюджет; правилата на вътрешната организация и дейност на Народното събрание; както и въпроси свързани с конституиране и действие на органи на държавната власт (по чл. 84, т. 4, 6, 7, 8, 10, 12, 16 и 17, чл. 91, 91а, чл. 103, ал. 2, чл. 130, ал. 3, чл. 132а и чл. 147, ал. 1 от Конституцията.). Освен това не могат да се подлагат на референдум в тяхната цялост кодекси и закони, които уреждат изцяло материята в дадена област.

 

И още – не подлежат на референдум въпроси, уредени във вече сключени от Република България международни договори. На референдум може да се подложи въпрос относно сключен международен договор само преди ратификацията му.

 

В ЗПУГДВМС се приема, че при произвеждането на национален референдум може да се гласува по един или по няколко въпроса (чл. 9, ал. 5). Според чл. 9 решението, прието с национален референдум, не подлежи на последващо одобрение от Народното събрание. В този случай парламентът трябва да приеме акт, когато това е необходимо, за изпълнение на решението. Ако обаче, в срок до три месеца след обявяване на резултата от референдума, НС не приведе свой акт в съответствие с изразената от гласоподавателите воля, то този акт не се прилага в частта, която противоречи на решението на референдума.

 

Според чл. 23 от ЗПУГДВМС предложението, предмет на референдума, е прието, ако в гласуването са участвали не по-малко от участвалите в последните избори за Народно събрание и ако с „да“ са гласували повече от половината от участвалите в референдума избиратели. Ако предложението, предмет на референдума, не е прието, национален референдум по същия въпрос може да бъде иницииран не по-рано от две години от датата на произвеждането на референдума. Предвидено е в закона и че, когато в гласуването са участвали по-малко от участвалите в последните избори за Народно събрание, но повече от 20 на сто от гражданите с избирателни права, и ако с „да“ са гласували повече от половината от участвалите в референдума, предложението, предмет на референдума, се внася в Народното събрание и се разглежда. Законността на резултатите от национален референдум може да се оспори в 7-дневен срок от обявяването им от Централната комисия за произвеждане на национален референдум пред Върховния административен съд.

 

Решението, прието чрез национален референдум, се обнародва в „Държавен вестник“ и влиза в сила от деня на обнародването му.

 

Първият проведен референдум по този закон е свързан с поставянето на въпрос в областта на енергетиката като на 24 октомври 2012 г. НС приема Решение за произвеждане на национален референдум с въпрос: „Да се развива ли ядрената енергетика в Република България чрез изграждане на нова ядрена електроцентрала?”. Референдумът е насрочен и проведен на 27 януари 2013 г. В резултат на проведеното гласуване ЦИК приема, че е налице хипотезата на чл. 23, ал. 3 от закона, тъй като гласувалите надхвърлят 20% от гражданите с избирателни права, като с „да” са отговорили повече от половината участвали в референдума. Въпросът, предмет на референдума, се връща за решаване от парламента, който се произнася на 27 февруари 2013 г.

 

Следващите национални референдуми, които се провеждат, засягат основно въпроси, свързани с политическата права на гражданите. Относно някои от тях се е произнесъл и Конституционният съд (КС).

 

43-то НС Народното събрание допуска провеждането на референдум по въпроса: „Подкрепяте ли да може да се гласува и дистанционно по електронен път при произвеждане на изборите и референдумите?“. Референдумът е проведен на 25 октомври 2015 г., като участвалите в гласуването са 2 709 210 граждани, т.е., по-малко от броя на участвалите в последните избори за народни представители. В резултат на това, на основата на чл. 23, ал. 3 във връзка с чл. 52 от ЗПУГДВМС, НС се произнася с решение за вземане на мерки за изпълнение на предложението, предмет на референдума, а именно, да се направят изменения в ИК, за да се създадат възможности и процедури за дистанционно електронно гласуване. В последствие НС извършва изменения в ИК, според които след 1 януари 2018 г. трябва да се създаде възможност за експериментално дистанционно електронно гласуване.

 

Следващата инициатива за провеждане на референдум е в резултат на внесена подписка в НС на 8 февруари 2016 г. при 572 650 установени коректно подписа със следните въпроси за гласуване: 1. Подкрепяте ли народните представители да се избират с мажоритарна избирателна система с абсолютно мнозинство в два тура?; 2. Подкрепяте ли броят на народните представители да бъде намален на 120?; 3. Подкрепяте ли въвеждането на задължително гласуване на изборите и референдумите?; 4. Подкрепяте ли да може да се гласува и дистанционно по електронен път при произвеждане на изборите и референдумите?; 5. Подкрепяте ли годишната държавна субсидия, отпускана за финансиране на политическите партии и коалициите, да бъде един лев за един получен действителен глас на последните парламентарни избори?; 6. Подкрепяте ли директорите на областните дирекции на Министерството на вътрешните работи и началниците на районните управления в областните дирекции на Министерството на вътрешните работи да се избират с мажоритарна избирателна система с абсолютно мнозинство в два тура?

 

НС приема решение, с което допуска да се произведе референдум и по шестте въпроса, поставени в подписката. Впоследствие КС е сезиран от президента на Републиката с искане да се установи противоконституционност на решението за произвеждане на национален референдум прието от 43-то Народно събрание на 12.05.2016 г. (ДВ, бр. 37 от 2016 г.), в частта по точки 2, 4 и 6. КС с решение № 9 по к. д. № 8 от 2016 г. се произнася, че решението на НС в тези му части е противоречащо на основния закон.

 

В България е дискусионно дали е допустим конституционен референдум. Ако такъв е допустим то би следвало конституционно да бъдат очертани кръгът от теми и да се уредят процедурите, свързани с провеждането му и последиците. При един бъдещ преглед на Конституцията, ако се постигне съгласие за нейно изменение в посока създаване на повече възможности за прилагане на прякото управление, би могло да се направи такава промяна.

 

Конституционна промяна би могло да се предвиди и за въвеждането на законодателната инициатива, каквито практики съществуват в Швейцария, ФРГ и САЩ. В Германия тя е допустима на провинциално ниво, а в САЩ – на щатско ниво. Основна характеристика на тази форма е, че гражданите могат, при определени условия, да предлагат на държавните органи идеи за изменение на законодателството, като това се реализира посредством подготвени законопроекти с мотиви към него, оценка на въздействие, становище на пряко заинтересованите страни и т.н. Такава законодателната инициатива на гражданите би следвала да отговаря и на изискванията заложени в Междуинституционално споразумение между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия за по-добро законотворчество – 13 април 2016 г.

 

 

Екатерина Михайлова

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Обратно към списъка