УНИВЕРСИТЕТСКИ РЕЧНИК - ОСНОВНИ ПОНЯТИЯ

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

 

Освен на демокрацията, децентрализацията (decentralization) е продукт на степента на хомогенност на нацията. Преди всичко на образователната хомогенност, на завършеността на стандартите за обществено поведение, на желанието и възможността да се поема отговорност, и на решимостта на правителствата да се преотстъпват правомощията по взимане на решения с висока обществена значимост.

 

Тъй като е свързана с разпределението на ресурси, децентрализацията зависи от нивата на етично поведение, предопределящи равнопоставеността и равнодостъпността до тях, и от представите за необходимост, достатъчност и оскъдност.

 

Неделима част от процеса на децентрализация са процесите на сигурността и устойчивото развитие, на изградеността на институциите на държавното и местно управление и на взаимодействието между тях.

 

Децентрализацията цели обединяването на два неделими резултата, чиито размерност и отношение варират в зависимост от ясните параметри, добрата воля и капацитета. Това са благополучието и сигурността. Движението към по-демократични нрави показа, че от висока сигурност и ниско благополучие обществото ни доста рязко попадна в среда на относително по-високо благополучие и по-ниска социална сигурност. Промените в балансите на властта, които децентрализацията постига, целят достигането на по-високи стойности и на двата параметъра, съпоставено със средните им стойности за Европейския съюз.

 

След поредица от начала в реформирането на публичния сектор последната стартирала реформа през 2003г. акцентира основно върху финансовия аспект на децентрализацията като материална основа на новите бъдещи възможности на общините. Това създаде и погрешното впечатление, че финансовите аспекти на децентрализацията (безспорно важни) съпътстват винаги началото. Така са подредени по значение и в цитирания документ.

 

Без да се спираме подробно върху класификационния аспект на проблема, приемаме три основни вида децентрализация от гледна точка на сферата, в която се реализира: политическа, икономическа (финансова) и административна. Хронологията им е предопределена от логиката и последователността на действията в трите области. Например без делегирането на правомощия в политическата сфера, регионите и общините не биха могли да взимат решения за икономически и административни промени. За съжаление, така оптимистичното предположение и очакване на авторите на цитираната по-долу програма, политическата децентрализация да доведе автоматично до разширяването на кръга от хора, взимащи решения и контролиращи изпълнението им, не е реалистично, тъй като органите на властта, взимащи решения на по-ниските от националното ниво на управление са определени в конституцията и в Закона за местното самоуправление и местната администрация, и делегирането на каквито и да е правомощия (компетенции) извън тях не би било възможно.

 

В научната литература съществува и четвърти вид – пазарна децентрализация. Тя се свързва с нежеланието или невъзможността централните и местните нива на управление да осигурят необходимите на населението услуги и включването на частния сектор като техен заместител на пазарен принцип. Тази й особеност я поставя в по-особена позиция от останалите три вида по отношение на действието й, което е:

    • стихийно, породено от възникващ дефицит при задоволяването на обществените потребности от публични услуги;
    • допълващо към нормативно определения пакет от публични услуги, предоставяни на централно и местно ниво;
    • съвместно с централните и местни власти (публично-частно партньорство);
    • временно до поемането на тези функции от органи на държавната и местна власт,

 

ограничено в рамките на частен или корпоративен интерес.

 

Степените на децентрализация са: деконцентрация, делегиране на ограничени правомощия и делегиране на пълни правомощия.

 

При деконцентрацията публичната институция създава свои териториални структури в йерархически по-ниските териториални нива (например: общините в кметствата). Те нямат финансова самостоятелност, изпълняват задачи от името на йерархически по-високата институция и ръководството им се назначава от нея. Изключение правят пряко избираните по закон от населението ръководители.

 

Делегирането на ограничени правомощия е свързано най-често с такива в сферата на организацията и финансирането. В тези случаи не се делегират правомощията, а функциите по изпълнението на определени правомощия.

 

Делегирането на пълните права и отговорности по предоставянето на определени публични услуги става след като по-високо разположената в йерархията институция се откаже от предоставянето им и делегира пълните права и отговорности по предоставянето им на по-ниско разположената в йерархията структура, която взима самостоятелни решения за номенклатурата, обхвата, качеството и цената им.

 

Важно е да се подчертае, че съществуват определени пакети или индивидуални публични услуги, които поради спецификата си не могат да бъдат делегирани от общините на по-ниските нива на управление. Такива са: ЕСГРАОН, провеждането на избори, издаването на лицензи, разрешителни, кооперирането с други общини и др. Услугите от такъв характер определяме като монополни.

 

Значимостта на всяка услуга се определя от нейния хоризонт на разпространение - дали обхваща цялата страна, отделни региони или локални общности. Например: услугите, свързани с отбраната или средното образование са обект на националната политика и се осигуряват финансово от държавата.

 

Малко история

 

Съществуват исторически сведения за различни форми и периоди на децентрализация, обхващаща българските владения. По-същественото е това през средата на ХІV век, касаещо земите на Византия, България и Сърбия. През този период се активизира разпадането на държавните им структури и се образуват независими или полунезависими феодални владения. Специално за югозападните български земи то се изразява във възникването на феодални княжества, които се откъсват от сръбското царство при неговото разпадане. Основата на този „феодален сепаратизъм“ е преобладаващо икономическа – наличието на достатъчно голяма територия (бащина), даваща възможност за имуществена, финансова и политическа независимост по онова време. За пример може да се посочи „Радослав Хлапен в Южна Македония, който едва след като обединил своята територия около Бер с бащината на кесар Прелюб в Мариово, предприел по-решителни самостоятелни действия“.

 

„Подобен е случаят с Тома Прелюбович, владетел на Воден и областта около него до средата на 60-те години на XIV век. Около 1355 - 1358 г. Владко Паскачич бил сравнително дребен феодал в Източна Македония. До 1371 г. с подкрепата на Мърнявчевичи той разширил владенията си на север до Враня и станал един от най-мощните феодали в тази област. Колкото и оскъдни да са изворовите податки, от тях все пак може да се установи, че преди да стане крал, Вълкашин притежавал обширни поземлени владения в Централна и Северна Македония. Решаващ момент в политическото му издигане наред с всичко друго, изглежда, било сливането на неговата бащина с управляваната от него жупа, в резултат на което се създава икономическа основа за бързото му политическо издигане. Неговият брат деспот Углеша още преди 1358 г. притежавал известни имоти в областта Прунея и след като получил наследството на тъста си кесар Войхна, се превърнал икономически в най-силния феодал в Югоизточна Македония. Това обстоятелство обяснява бързото му издигане като владетел на Сярското княжество. Крупни поземлени собственици след 1371 г. били и братя Драгаши, а притежанието на обширна бащина по поречието на р. Треска било в основата на политическата самостоятелност на брата на крал Марко-Андриаш, през последните десетилетия на XIV век.“

 

Приведените примери не биха могли да обяснят изчерпателно причините за осъществяващата се тогава децентрализация, тъй като всеки отделен случай бил доста специфичен в причинността си. Обединява ги единствено обстоятелството, че това не става според желанието на държавата и не представлява нейни реорганизационни действия, насочени към подобряването на административното и териториално деление. Успехът на тази децентрализация е зависел изцяло от настойчивостта на отделните сепариращи се феодали и възможността им да устоят на военния и политически натиск на съпротивляващата се държава.

 

Определението

 

Основната цел на децентрализацията е: Повишаване на общата ефективност и действеността на държавния сектор, чрез повишаване на оперативността и отчетността на местните власти, и ефективността на произведените и доставени услуги. Децентрализацията увеличава правомощията на местните правителства, а с това и възможностите им за по–активно и резултатно местно управление. Повечето от дадените определения за децентрализацията визират механичното прехвърляне на правомощия, свързани с публични дела от държавата към общините. Такова е определението, дадено от доц. Милена Стефанова, която под децентрализация разбира: „Процес на прехвърляне на правомощия и отговорности към по-ниските нива в системата на управление и едновременно с това осигуряване на източници на собствени средства за поемане на разходите по изпълнението им“.

 

Във всички случаи реформите се извършват от оперативни органи на изпълнителната власт и съществуват притеснителни срокове, които документацията свързана с предстоящите промени неминуемо отразява съдържателно. Тоест, за кратко време, без достатъчна аналитична база и организационна „мекота“, се създават новите параметри на организационното съществуване, пораснало в липсата на приемственост.

 

Организационната „мекота“ включва междинните срокове, необходими за обяснението, разбирането и приемането на решенията, съгласуването на изпълнителите на основата на уеднаквеното разбиране на промяната и синхронното координиране на институциите за изпълнение на сроковете. Тези реалистично предвидени междинни срокове включват и обучението на служителите по веригата.

 

Политическото говорене и разбиране на децентрализацията е оформило становището, че е съвсем ясно за какво става дума и процесът не се нуждае от обяснение, а от незабавни и прости действия. Това разбиране е изразено и в националната Стратегия за децентрализация : „В мониторинговия доклад на Европейската комисия за 2005 г. се отправят препоръки за постигане на действителен напредък на процеса на децентрализация, постигането на който изисква бързи, координирани и целенасочени действия“.

 

В българския политически език определението бързи реформи бавно и систематично измести доста значещото (когато се отнася за реформи) навременни. Навременни се свързва с усилена и целенасочена работа през гратисния предприсъединителен период (пропуснато или не…) и не означава нищо след него. При всеки мониторинг фразеологията на документацията подпомага изводите и в случая бързи би било чуто само като пропуснат подготвителен период… Все пак да не забравяме, че официално в страната ни административната реформа е стартирана през 1993 г.

 

Децентрализация е преди всичко съглашение и договореност между кореспондиращите си и партниращи на национално и местно ниво в държавата. Всички междинни институции (дори и неправителствени), които под предлог, че опосредстват и улесняват тази връзка, нарушават съгласието в полза на едната страна, дебалансират и забавят демократичното развитие. Това обяснява и защо повечето парламенти на развитите страни са двукамерни и донякъде дава отговор на започналия дебат за бъдещата конструкция на българския парламент.

 

В част първа на Стратегията за децентрализацията се дава следното определение на процеса: „Децентрализацията е процес на прехвърляне на правомощия и ресурси за тяхното упражняване от по-високо към по-ниски равнища на публичното управление.“ В основата си то е правилно, но се вулгаризира от буквалността на прочита и води до наглед нерешими недоразумения, налагащи дори промяна в конституцията на страната.

 

Най-напред смущението идва от употребения глагол „прехвърляне“. Употребата точно на този глагол в правната литература е разработена доста подробно и без да абсолютизираме написаното от различните автори, трябва да се съобразим с него при приложението му именно в Националната стратегия за децентрализацията. Съвсем ясно е, че глагол с основа „хвърлям“ с чисто механистично значение и ощетен политически смисъл не е особено подходящ за сложността на явлението децентрализация. И ако изследваме внимателно определенията на различни доказали се автори за децентрализация (виж по-долу П. Стайнов), ще забележим, че те се стараят да избегнат глагола „прехвърлям“ независимо от утвърдеността му в правната литература.

 

Основен принцип на административното право е принципът за бързина и процесуална икономия. Той се реализира чрез възможността определени органи да „прехвърлят“ своята компетентност на подчинени на тях органи за осъществяване на подизпълнително–разпоредителната дейност. Това „прехвърляне“ се извършва по два начина - чрез делегиране и заместване. Разликата между двете е, че прехвърлянето на компетентност чрез заместването се осъществява ex lege, докато делегирането е прехвърляне на компетентност с нарочен правен акт.

 

Петко Стайнов определя делегирането като ситуация, в която „по една само функция, по-висшия орган е предоставил на своя подчинен възможност да я упражнява“. В случая с децентрализацията става дума именно за делегиране на правомощия или компетенции.

 

Втората бележка касае единството и взаимоотношението между правомощията и ресурсите. Така както е записано в определението, съвсем недвусмислено личи, че прехвърлянето на правомощията от по-високото към по–ниските равнища на публичното управление е съпътствано и от ресурсите за тяхното упражняване. Това напълно съответства и на принципа за субсидиарността, според който се изисква проблемите да се решават на нивото на тяхното възникване. Или с други думи-щом нещо трябва да се решава на местно ниво, местната власт трябва да разполага с властта и парите да го реши.

 

Практиката обаче показва, че това доста често не се случва така. Примерите с началните училища и общинските болнични заведения показаха, че прехвърлянето на правомощията по издръжката им към общините не се свърза с прехвърлянето в пълен размер на реализиращите ги ресурси.

 

Прехвърлянето на определени правомощия, защото в страните на ЕС е така, е необмислена практика с доста опасни последици, предвид различията в социалните стандарти и културните особености. Например: Представянето на по-големи правомощия на общините по строителния контрол и териториалното устройство е логично, но едва ли е навременно, като се има предвид все още силното доминиране на „фамилната“ култура над административната в българската среда. Тежките нарушения в строителната практика на местно ниво, силно контрастиращи на националния интерес доказват последиците от безкритичното и неаналитично следване на нови модели.

 

В смисъла на казаното дотук, даденото по–горе определение би изглеждало така: „Децентрализацията е процес на делегиране на правомощия и нормативно определените съпътстващи ги ресурси за тяхното упражняване от по-високо към по-ниски равнища на представителното публично управление.“ 

 

Направеното дотук

 

В доклад на Националното сдружение на общините в Р България е посочена хронологията на действията, свързани със стартирането на финансовата децентрализация, а именно „Подписано е Споразумение за сътрудничество между Министерския съвет на Република България и НСОРБ за последователно осъществяване децентрализация в управлението и увеличаване на финансовата самостоятелност на общините (11 декември 2001 г.); Приети са Правила за провеждане на консултации между министъра на финансите и НСОРБ по чл. 37 от Закона за общинските бюджети (12 февруари 2002 г.); Прието е Решение на Министерски съвет 96 за бюджетната процедура за 2003 г. (19 февруари 2002 г.); Прието е Решение на Министерски съвет №138 за създаване на работна група за разработване на Концепция и Програма за финансова децентрализация (11 март 2002г.); НСОРБ проведе 10 дискусионни форума за изработване на позиция по реформите в основните сфери на общинската дейност. Излъчени са контактни групи за взаимодействие с министерствата и ведомствата. Проведоха се работни срещи с техните ръководства (м.февруари - м. юни 2002г.); Прието е Решение на Министерски съвет 399 за приемане на Концепция и Програма за финансова децентрализация. Работната група, създадена с РМС 138 от 11.03.2002 г. продължава дейността си, като упражнява функции на координация по изпълнение на предвидените мерки и мероприятия в Концепцията за финансова децентрализация и в Програмата за реализацията й (13 юни 2002 г.); Със Заповед на министър-председателя на Република България РД-43 е определен състава на работни групи за разработване на предложение за изменения в ЗОБ, ЗУДБ, ЗКПО, ЗОДФЛ, просктотекстове за включване в ЗДБРБ за 2003 г., ЗМДТ, ЗОС и ЗДС (16 юли 2002 г.); Прието е Решение на Министерски съвет 520 за одобряване на разходни тавани но бюджета за 2003 г. (1 август 2002 г.); Работната група, създадена с Решение 138 прие подготвените от работни групи проекти на ЗИД на ЗОБ, ЗМДТ, ЗКПО, ЗОДФЛ, ЗОС и ЗДС. Предстои тяхното обсъждане i приемане от Министерския съвет и внасяне в Народното събрание (9 септември 2002 г.); Прието е Решение на Министерския съвет 612 за разделение на дейностите финансирани чрез общинските бюджети, на държавни и общински и определяне на стандарти за численост на персонала и стандарти за издръжка на държавните дейност по образование, здравеопазване, социално подпомагане и социални услуги и култура през 2003 г. (12 септември 2002 г.).“ 

 

През м. декември 2002 г. е приет Законът за местните данъци и такси. С направените промени през 2004 г. отпада пътнияt данък и се намалява действието на данъка върху наследствата, които влязоха в сила от началото на 2005 г. Поправките в закона позволиха от началото на 2006 г. да се осъвремени базата на данъка върху недвижимите имоти.

 

През месец ноември 2003 г. бе приет Законът за общинските бюджети. Две години по–късно през 2005 г. бяха направени промени в закона във връзка с приемането на Закон за общинския дълг.

 

През 2005 г. Законът за държавния бюджет регламентира 100% финансиране на разходите за делегираните от държавата дейности. Отпадна въведеното през 2004 г. задължение за разпределение на капиталовата субсидия в съотношение 60% за държавни и 40% за местни дейности.

 

В ЗДБРБ за 2005 г. в отделно приложение бяха предвидени допълнително 17 млн.лв. целева субсидия за капиталови разходи, които бяха разпределени по общини и се предоставиха при условие, че има преизпълнение на държавния бюджет. По този начин се даде пример за прозрачност на държавните трансфери.

 

Осигурени бяха от централния бюджет целеви средства за съфинансиране на конкретни проекти на общините (от Социално инвестиционния фонд, Красива България и други). През 2004 г. те бяха 1 млн.лв., а през 2005 г. – 7 млн.лв.

 

За разлика от 2003 г. преходният остатък в края на 2004 г. и 2005 г. от реализирани икономии от средствата за финансиране на делегираните дейности, при условие че няма просрочени задължения или неразплатени разходи, се използва за следващата година по решение на общинския съвет (§ 31(6) от ПЗР на ЗДБРБ за 2004 г. и § 32 (5) от ПЗР на ЗДБРБ за 2005 г.). Със ЗДБРБ за 2005 г. се даде възможност на общините, които желаят да сключат споразумения за събиране на приходите от местни данъци и такса битови отпадъци.

 

Приети са промени в данъчно-процесуалния кодекс и в ЗМДТ, според които от началото на 2006 г. администрирането на местните данъци и такса смет се прехвърли на общините, което е предпоставка за по-висока събираемост и увеличение на собствените приходи. Променен бе Закона за корпоративното подоходно облагане. Ставката за дейностите, които общините извършват по чл. 2 от закона се измени от 4% на 3%. През 2005 г. внесените от общините данък добавена стойност и други данъци върху продажбите са в размер на 23 млн. лв. През 2005 г. бе разработен и приет Закон за общинския дълг. Законът влезе в сила през 2006 г. В периода 2003 – 2005 г. се приеха много подзаконови актове, които имат пряко отношение към реформата за финансова децентрализация. Основните от тях са:

 

Разпределението на дейностите в двете групи и определянето на стандартите за делегираните услуги се предлага ежегодно от междуведомствена група с представители на съответното ресорно министерство, МФ и НСОРБ. Утвърждава се с Решение на Министерски съвет.7

 

Във връзка с т. 4 от Решение № 76 на Министерския съвет от 2006 г. се създава работна група за разработване на Стратегия за децентрализация и Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация

 

На 5 юни 2006 г. с решение № 424 МС прие Стратегията за децентрализация и Програма за изпълнението на Стратегията за децентрализация. Решението задължи Министърът на регионалното развитие и благоустройството в едномесечен срок да подготви и внесе за приемане от Министерския съвет проект на акт за създаване на Съвет за децентрализация на държавното управление, който да координира изпълнението на стратегията по т. 1 и програмата по т. 2. Пак според това решение Министърът на регионалното развитие и благоустройството следва ежегодно до 30 април да внася в Министерския съвет годишен доклад за изпълнението на стратегията по т. 1 и програмата по т. 2.

 

Децентрализацията довежда до по-висока финансова отговорност при формирането на общинските бюджети, при разпределението на средствата и при изразходването и отчета им. Но тя води и до по–добро администриране, което след присъединяването на България към ЕС се превръща в новото политическо право на добро управление. Същността му се разгадава през демонополизирането на управлението, чиято същност намира израз в децентрализацията.

 

 

Людмил Георгиев

 

 

Обратно към списъка