УНИВЕРСИТЕТСКИ РЕЧНИК - ОСНОВНИ ПОНЯТИЯ

 

Бюджетът е регулярен план, съпоставящ приходите на публичната власт с разходите за един бъдещ период, най-често година. От формално-счетоводна перспектива той е винаги балансиран – не може да се изхарчи повече от сумата на приходите. От материална гледна точка обаче това не винаги е така, защото част от приходите може да се получат като заем (напр. банков, облигационен, правителствен), субсидия или да са за сметка на резерв, натрупан в минали периоди. Тогава казваме, че бюджетът има дефицит – разходите превишават собствените приходи. Обратно, ако собствените приходи превишават разходите, налице е бюджетен излишък.

 

Публичният бюджет е основен инструмент за провеждане на икономическа, финансова и социална политика от страна на публичната власт (у нас: държавата и общините), за планиране и контрол, включително за преразпределяне на брутния вътрешен продукт (БВП). От друга страна, бюджетът се съставя за период от (само) една година, което е в очевидно противоречие с предходното, защото едва ли може да има успешна политика, ефективно планиране, контрол и преразпределяне с хоризонт от една година. Поради това се въвежда средносрочното финансово планиране, което съпоставя с по-дългосрочен хоризонт (3-5 години) бъдещите приходи и разходи, правейки възможно по-последователно провеждане на публични политики. Средносрочният план е рамка на годишните бюджети, които се вграждат в него. Въпреки очевидната логика на средносрочното планиране то е трудно приложимо, защото годишните бюджети са обект на активни политически договорки и могат да се приемат с големи промени от първоначално предложените и съответстващи на средносрочния план проекти. Така дори проектобюджетът да е в съответствие със средносрочния план, приетият бюджет най-вероятно ще се различава от него. Или вместо средносрочният план да задава параметрите на годишните бюджети, на практика става обратното - годишните бюджети променят постепенно средносрочния план, който се настройва към тях. Тази практика обезсмисля средносрочното планиране и то се превръща във формалност.

 

Бюджетирането и средносрочното планиране са ориентирани към входните параметри на публичната политика – с какъв обем финансови средства ще бъдат обезпечени нейните мероприятия и откъде ще бъдат набавени тези средства. В рамките на този (класически) подход в бюджетния процес не е интегрирана оценката на очакваните резултати от мероприятията на публичната политика - например не се дава отговор дали планираните мероприятия най-добре отговарят на заложените цели, дали те са най-ефективните (за единица разход носят най-голяма поза) и т.н. Този съществен недостатък се компенсира от т.нар. програмно бюджетиране. При него разходите са разпределени по тези програми, които най-тясно отговарят на целите на публичната власт и са оценени като най-ефективни. Етапите в процеса на програмното бюджетиране са:

• уточняване и конкретизиране целите на публичната власт;
• привеждане в съответствие на дейностите с целите на публичната власт;
• набавяне на информация за текущата ефективност при използване на ресурсите за постигане на целите;
• разработване на алтернативи и проверка на тяхната ефективност посредством анализа „разходи-ползи”;
• систематично проконтролиране на плановете и програмите за нови моменти, информации, анализи и т.н.
• Главният аналитичен инструмент на програмното бюджетиране е анализът „разходи - ползи”. Чрез него се установява дали резултатът (ползата) от едно мероприятие на публичната власт оправдава разходите си. За целта е необходимо и разходите, и ползите да бъдат оценени в парично изражение. Поради това че става въпрос за (предварителна) оценка на планирани величини, а не на резултат, те често са несигурни. В такива случаи анализът работи с очакваните им стойности. Ако разходите и ползите настъпват в различни (или повече) бюджетни периоди, се налага те да бъдат приведени в сравним вид чрез сконтиране. В крайна сметка ако ползите от проекта превишават разходите му, той следва да бъде реализиран (критерий на Калдор-Хикс).

 

Публичната власт у нас се самоуправлява въз основа на бюджети. Такива са държавният бюджет и общинските бюджети. Тъй като държавата се състои от три независими власти, и държавният бюджет също съдържа три части – републикански бюджет, бюджет на Народното събрание и бюджет на съдебната власт.

 

С управлението на социалното осигуряване у нас са натоварени независими публични институции. Това са Националният осигурителен институт (НОИ) и Националната здравноосигурителна каса (НЗОК). Те съставят годишни бюджети, които се приемат от Народното събрание заедно със Закона за държавния бюджет. Бюджетите на тези институции са познати като парабюджети, отразявайки обстоятелството, че те формално не принадлежат към централната и местна власт, въпреки че са натоварени с изпълнението на държавната политика в областта на социалното осигуряване.

 

Всички изброени публични бюджети – държавен, местни и парабюджети, са обхванати от т.нар. консолидиран бюджет (консолидирана фискална програма), в който се отчитат и взаимоотношенията между тях. Той се съставя въз основа на т.нар. бюджетна процедура. Според конституционната рамка, бюджет може да бъде предлаган само от правителството в рамките на Устройствен закон за държавния бюджет. Експертната подготовка на бюджета се извършва в Министерството на финансите, след което започва процес на вътрешно съгласуване в рамките на правителството. В резултат се появява проектобюджет на правителството, който се приема в Народното събрание след интензивен политически дебат и промени. Така бюджетът се „завръща“ в Министерството на финансите за изпълнение.

 

В държавния бюджет се предвиждат разходи за издръжка на държавната администрация, отбраната и сигурността, съдебната власт, образованието, здравеопазването, културата, науката, социалните грижи и други разходи, включително за стопанската сфера, както и за изплащането на вътрешния и външния дълг на страната и на вноската на Република България в общия бюджет на Европейския съюз (ЕС). Приходите на държавата са данъчни (лични подоходни, корпоративни и косвени данъци и мита), неданъчни - държавни такси, приватизация, глоби, санкции, наказателни лихви и др. и помощи. В помощите се обхващат средствата които държавата получава от ЕС, по европейски фондове и програми, като субсидии и т.н.

 

Общинският бюджет е самостоятелна финансова сметка за приходите и разходите на общината за една бюджетна година. Приходите в общинския бюджет са собствени (местни данъци и такси, от собственост, глоби и имуществени санкции, от лихви и др.), от държавни трансфери и от заеми (напр. облигационни).

 

За разлика от публичната власт, която може да събира данъци, НОИ и НЗОК се финансират главно от задължителни осигурителни вноски и трансфери от държавния бюджет.

 

При администриране събирането на данъците, таксите и вноските се наблюдават някои особености. Данъците (в полза на държавния бюджет) и задължителните осигурителни вноски се събират от Националната агенция по приходите (НАП) към Министерство на финансите. Тя насочва събраните налози към институциите, които ще ги изразходват, в т.ч. НОИ и НЗОК. Митата се събират от Агенция митници, а държавните такси - от съдилища, министерства, консулски служби и т.н. Местните данъци и такси се събират от данъчните служби на общините.

 

Освен публичните институции бюджети съставят и стопанските предприятията (в т.ч. фирми, банки, инвестиционни фондове, застрахователни и осигурителни дружества и др.). Целта на техните бюджети е да се планират паричните потоци между предприятието и околната икономическа среда, както и между неговите вътрешни организационни единици (секции, отдели, дирекции, филиали, обединения и др.). Процесът по съставяне и променяне изпълнението на бюджета на предприятията се нарича бюджетиране.

 

На практика това е сложен процес, обхващащ цялата структура на предприятието. В неговите рамки бюджетите на отделните структурни единици на предприятието се вграждат един в друг „отдолу-нагоре“, а от друга страна всички те са ориентирани към изпълнение и съответствие с предварително зададените параметри от ръководството на предприятието „отгоре–надолу“. Например, ако секцията е най-базовата структурна единица на дадено предприятие, нейният бюджет отговаря например на щатното разписание, на целите заложени пред секцията от отдела и т.н. (зададени „отгоре“), както и на очакванията и оценките за приходите и разходите за бъдещия период от страна на ръководителя и работещите в секцията („отдолу“). Бюджетите на секциите се вграждат в бюджета на отдела („отдолу–нагоре“), като бюджетът на отдела, включващ бюджетите на секциите, се синхронизира с параметрите зададени на отдела от страна на дирекцията и т.н. Този постъпателен процес „отдолу-нагоре“ се осъществява под формата на итерации, докато се постигне в крайна сметка синхронизация на целите на предприятието като цяло с ресурсите, с които то разполага (човешки, капиталови, материални). След приключване на бюджетната година се отчита изпълнението на бюджета (плана). Ако планираните приходи и разходи се различават от реализираните се търсят и анализират причините за разминаването. Въз основа на изводите от анализа се предприемат мерки за преодоляване на слабости в дейността на предприятието и в съставянето на следващия бюджет. Този процес продължава перманентно. Концепцията за анализ на изпълнението на бюджета в сравнение с планираните му параметри и управлението на предприятието на тази база се нарича контролинг. В този смисъл бюджетирането е елемент и инструмент на контролнга. Чрез контролинга се постига по-реалистично планиране на икономическата среда, на ресурсите на предприятието и по-ефективното взаимодействие между тях. В частност се постига по-качествено планиране и по-дисциплинирано изпълнение на целите.

 

Емил Калчев